Hva er en flyktning?

I norsk rett har alle flyktninger som oppfyller vilkårene i flyktningedefinisjonen rett til asyl. De får etter søknad oppholdstillatelse  med grunnlag i status som flyktning, jf. utlendingsloven § 28.

Med utlendingsloven av 2008 ble flyktningebegrepet utvidet til også å gjelde enkelte som ikke omfattes av flyktningedefinisjonen, men som allikevel har krav på beskyttelse etter det såkalte non refoulement-prinsippet i flyktningekonvensjonen art. 33, jf. utlendingsloven §§ 28 første ledd bokstav b) og 74.

Flyktningebegrepet omfatter i juridisk forstand tre grupper:

• overføringsflyktninger, også kalt kvoteflyktninger, som har fått innvilget beskyttelse etter utlendingsloven § 35,
• asylsøkere som har fått innvilget beskyttelse (asyl) etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a) siden de oppfyller vilkårene i flyktningedefinisjonen art 1 A for å få status som flyktning, og
• asylsøkere som har fått innvilget beskyttelse (asyl) etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b) siden de har krav på vern mot utsendelse etter prinsippet om non refoulement i flyktningekonvensjonen art. 33.

I norsk flyktningarbeid omfatter ‘flyktning’ også asylsøkere som har fått opphold på humanitært grunnlag.

Flyktningedefinisjonen følger av flyktningekonvensjonen art 1 A som er gjengitt i lovens § 28 første ledd bokstav a). Den består av en rekke vilkår om alle må være oppfylt:

1. For det første må søkeren ha en velbegrunnet frykt for å bli forfulgt. Dette vilkåret består i et subjektivt og et objektivt element. Subjektivt sett må asylsøkeren oppleve frykt for å bli returnert og denne frykten må objektivt sett være rasjonell begrunnet i konstaterbare forhold.
2. Frykten må være begrunnet i fremtidig forfølgelse ved en evt. retur til hjemlandet. Hva som menes med begrepet forfølgelse er nærmere eksemplifisert i Håndboken til Høykommisæren for flyktninger. Begrepet har ingen klar avgrensning, men er søkt klargjort i lovens § 29. Her fremgår det at forfølgelse enten er handlinger som enkeltvis eller på grunn av gjentakelse utgjør en alvorlig krenkelse av grunnleggende menneskerettigheter eller består i ulike tiltak som samlet sett berører utlendingen på en måte som ligner krenkelse av grunnleggende menneskerettigheter. Grunnleggende menneskerettigheter er bl.a. retten til liv, menings- og trosfrihet og retten til å uttrykke seg fritt. Fysisk eller psykisk tortur, voldtekt, uforholdmessig strafforfølgelse vil klart falle innenfor. Trakassering, diskriminering og forskjellsbehandling vil som regel faller utenfor. Å miste arbeidet sitt vil således som regel ikke utgjøre forfølgelse, men total utestengelse fra arbeidslivet vil kunne utgjøre forfølgelse.
3. Forfølgelsen må ha sin årsak – «nexus» – i enkelte nærmere angitte konvensjonskriterier (se pkt. 4). Forfølgelsen må skje på grunn av søkerens «rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning». Årsakssammenhengen behøver ikke være direkte. Dersom man risikerer problemer med kriminelle, men myndighetene har ikke vilje til å beskytte pga. søkerens etniske bakgrunn, så vil kravet til årsakssammenheng være oppfylt.
4. Forfølgelsen må skyldes enkelte nærmere angitte grunnlag. Grunnlagene er angitt som rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i sosial gruppe eller politisk oppfatning. Hva dette innbefatter er nærmere eksemplifisert i lovens § 30. Begrepene rase, religion og nasjonalitet byr sjelden på avgrensningsproblemer. Begrepene sosial gruppe og politisk oppfatning har i større utstrekning vært problematisert i praksis. Høykommisæren for flyktninger har i sin Håndbok redegjort nærmere for avgrensningene. Kjønnsbasert forfølgelse overfor kvinner har i praksis ikke alene vært ansett for forfølgelse pga. tilhørighet til sosial gruppe. Å tilhøre gruppen «kvinner» er ikke ansett som en avgrenset sosial gruppe. Militærnektere har ikke vært ansett for å bli forfulgt pga. politisk oppfatning uten at det foreligger overbevisningsgrunner utover motstand mot å avtjene militærtjeneste.
5. Det kan ikke foreligge utelukkelsesgrunner etter flyktningekonvensjonen art. 1 D eller E, eller grunn til å utvise utlendingen ut fra grunnleggende nasjonale interesser mv., jf. lovens § 31. Dersom søkeren kan oppnå beskyttelse i andre deler av hjemlandet (internfluktalternativet) eller ved å henvende seg til myndighetene i hjemlandet, så foreligger det heller ikke grunnlag for beskyttelse.

Alle vilkårene må som hovedregel være oppfylt på tidspunktet da søkeren forlot hjemlandet. I norsk rett er det imidlertid gjort unntak fra dette etter lovens § 28 fjerde ledd ved at søkeren også kan anerkjennes som flyktning selv om beskyttelsesbehovet har oppstått etter at søkeren forlot hjemlandet (Sûr place). Dette er særlig aktuelt for såkalte konvertitter der eksempelvis en muslim har blitt kristen etter å ha vært i Norge en periode. Det er også aktuelt for personer som frykter forfølgelse pga. sin seksuelle legning som vedkommende har skjult i hjemlandet, men vært åpen om etter flukten til Norge.

Den eldste flyktningberetning som er kjent, er fra oldtidens Egypt, og fra Bibelen og andre eldre kilder er det mange fortellinger om flukt. Årsakene var gjerne de samme som gjennom hele historien: krig og ufred, samt politisk, religiøs og annen forfølgelse. Flyktningproblemet kunne være omfattende også i tidligere tider, men ble ikke definert som sådan. Det ble mer synliggjort etter hvert som nasjonalstatene vokste frem, men en konkretisering av problemet og definisjon av begrepet med tanke på en internasjonalt grunnfestet beskyttelse for flyktninger kom først etter 1945 – som en del av arbeidet i De forente nasjoner (FN). Men også innenfor rammene av FNs forløper, Folkeforbundet, ble det gjort mye for flyktninger i Europa, og det var for Folkeforbundet Fridtjof Nansen la ned sitt store og internasjonalt anerkjente arbeid for flyktninger. I kjølvannet av den første verdenskrig startet de første forsøk på å etablere et system for å bistå og beskytte flyktninger. Som et ledd i dette arbeidet ble Nansen i 1921 utnevnt til den første Høykommissær for flyktninger. Ett av flere konkrete tiltak som ble iverksatt, var utstedelse av identifikasjonspapirer for flyktninger, de såkalte Nansen-pass, fra 1922. Nansens mandat gjaldt bare russiske flyktninger, og det var særlig disse som ble hjulpet. Men også andre flyktninggrupper fikk etter hvert Nansen-pass, som på det meste ble anerkjent av vel femti stater. En stor flyktningbølge på denne tiden fant sted på Balkan, der flere hundre tusen armenere flyktet fra folkemordet de ble utsatt for i Tyrkia, og en annen som følge av krigen mellom Hellas og Tyrkia. I 1922 fikk Nansen Nobels fredspris, hovedsakelig for sitt flyktningarbeid, og den senere FNs høykommissær for flyktninger innstiftet en pris kalt Nansenmedaljen.

Den annen verdenskrig og etterkrigstiden

Den annen verdenskrig skapte den største flyktningbølge noen gang – før, under og etter selve krigen; fra nazistenes forfølgelse av jøder og opposisjonelle, via borgerkrigen i Spania til selve verdenskrigen og de store ødeleggelsene som følge av den. Fra krigsutbruddet i 1939 til 1948 regnet man med at det var ca. 15 millioner flyktninger, samt ca. 18 mill. hjemstavnsløse tyskere fra Øst-Europa. Avviklingen av de europeiske koloniveldene førte også flere steder til flyktningstrømmer. Størst var den som i 1947 fant sted ved Indias selvstendighet og delingen av landet i de to statene India og Pakistan; flere millioner flyktet. Enda flere flyktet som følge av Pakistans borgerkrig, som i 1971 førte til dannelsen av staten Bangladesh: ca. 10 millioner flyktet til (Vest-)Pakistan. Som følge av borgerkrigen i Kina flyktet i alt ca. 5 millioner, derav ca. 2 millioner til Taiwan etter opprettelsen av Folkerepublikken i 1949. Også fra Vietnam flyktet ca. 1,2 millioner etter krigens slutt i 1975. Den sovjetiske invasjonen av Afghanistan førte til den største flyktningbølgen i nyere tid; ca. 5 millioner afghanere flyktet til Pakistan og Iran.

Et av de humanitært mest omfattende – og politisk vanskelige – flyktningspørsmål ble til som følge av at staten Israel ble etablert i 1948. Trekvart million palestinere flyktet; en halv million til flyktet etter Israels okkupasjon av Gaza-stripen og Vestbredden i 1967. Da fredsavtalene mellom Israel og palestinerne ble undertegnet ved midten av 1990-årene, var det av FN registrert ca. 3,2 millioner Palestina-flyktninger, og det var urealistisk å tro at de alle skulle kunne vende tilbake til sine hjemtrakter. Et tiår senere var det palestinske flyktningspørsmålet like betent – og uløst.

Flyktninger i vår tid

Fra 1970-årene har de mest omfattende flyktningproblemene vært å finne i Afrika, i en kombinasjon av krig og undertrykking, og tørke og avlingssvikt. Som følge av Ogaden-krigen mellom Somalia og Etiopia i 1977 – samt øvrige kriger på Afrikas horn, bl.a. Eritreas frigjøringskrig – flyktet ca. 1 million hver til Somalia og Sudan. Krigen i Somalia rundt 1990 drev også flere hundre tusen på flukt, og mangel på politisk løsning og stabilitet førte til det ennå i 2004 var over 600 000 flyktninger fra og internt fordrevne i Somalia. I det sørlige Afrika flyktet over 1,5 millioner fra krigen i Mosambik; mange andre flyktet fra Angola – og enda flere var på flukt internt, ikke minst i Angola. Etter at borgerkrigen i Angola endte i 2002, vendte en stor del av ca. 4 mill. internflyktninger tilbake til sine hjem. Borgerkrigene i de to nabolandene Liberia og Sierra Leone drev i første halvdel av 1990-årene nær 3 millioner på flukt; over 1 million til andre land; ennå i 2004 var ca. 850 000 liberianere på flukt. Da det også brøt ut borgerkrig i Elfenbenskysten 2002, ble vel en halv mill. internt fordrevet der. I Sudan var det på 1990- og 2000-tallet anslagsvis 4 mill. internt fordrevne, samtidig som ca. 600 000 sudanere hadde flyktet ut av landet. Flyktningstrømmen i Sudan var lenge knyttet til konflikten i sør, men bildet skiftet i 2003–04, da en alvorlig konflikt brøt ut i Darfur i vest, der ca. 2,5 mill. var internt fordrevet og ytterligere ca. 200 000 hadde flyktet til Tsjad. Under folkemordet i Rwanda i 1994 flyktet vel 2 millioner på kort tid, de fleste til Kongo og Tanzania; de fleste var vendt hjem tidlig på 2000-tallet. I nabolandet Burundi har politisk konflikt ført til at det på 2000-tallet var ca. 500 000 internt fordrevne, mens ca. 350 000 hadde flyktet ut av landet. Også krigen i Kongo (tidl. Zaïre) skapte rundt årtusenskiftet store flyktningtall. I 2004 var det ca. 3,4 mill. internt fordrevne; ytterligere ca. 450 000 hadde flyktet til naboland. Konflikten mellom opprørere og regjeringen i det nordlige Uganda skapte utover 1990-tallet en kritisk humanitær situasjon, med ca. 1,2 mill. internflyktninger.

Også Asia har hatt mange flyktninger, med høyere tall enn Afrika på 1980-tallet, men med en nedgang fra 1990-årene. Flere store konflikter har skapt flyktningstrømmer i Asia, fremfor alt flere runder med krig i Afghanistan og Golfen, i Myanmar, Indonesia og Sri Lanka, og i Kaukasus. Det sovjetiske invasjonen av Afghanistan i 1979 førte til store flyktningestrømmer særlig til Iran og Pakistan, og fortsatt konflikt etter den sovjetiske uttrekkingen har forhindret tilbakevendig. Etter Taliban-regimets fall 2001 har imidlertid ca. 3 mill. afghanske flyktninger vendt tilbake, men ennå i 2004 var ca. 2,5 mill. fortsatt flyktninger utenfor landets grenser, ca. 250 000 internt. Konflikten i Myanmar har ført til at ca. 850 000 hadde flyktet fra landet (per 2004), ytterligere inntil en mill. var internt fordrevet. Politiske motsetninger, samt borgerkrig i Aceh-provinsen, har resultert i et omfattende flyktningproblem også i Indonesia, med ca. 600 000 internt fordrevne. Krigen på Sri Lanka har skapt en halv mill. flyktninger, hvorav ca. 385 000 internt fordrevne. Det var tidlig på 2000-tallet også et betydelig antall internt fordrevne i Bangladesh og India.

Den palestinske flyktningsituasjonen har vært vedvarende fra 1948 og 1967, og er forblitt uløst. FNs hjelpeorganisasjon for Palestina-flyktninger (UNRWA) hadde 2004 registrert 4,2 mill. flyktninger, hvorav de fleste i Palestina (Gaza og Vestbredden; hhv. 940 000 og 675 000) og nabolandene Jordan (1,7 mill.), Libanon (395 000) og Syria (420 000). Flere konflikter i Golfen har ført til flyktningstrømmer fra og innad i Irak. Etter den andre golfkrigen (1991) førte represalier mot den kurdiske befolkningen i Irak til at ca. 2 mill. ble drevet på flukt, de fleste internt i Nord-Irak (irakisk Kurdistan). Den store flyktningstrømmen som var fryktet som følge av angrepet på Irak i 2003, inntrådte derimot ikke. Også en betydelig del av den kurdiske befolkningen i Tyrkia er drevet fra sine hjem; i 2004 var det ca. 1 mill. internflyktninger i landet.

Flyktningtallene i Latin-Amerika sank mot slutten av 1980-årene, men over 1 million flyktet fra terror og borgerkrig, bl.a. i El Salvador. Den politiske konflikten i Colombia var i 1990-årene årsak til den alvorligste flyktningsituasjon i Amerika; ennå i 2004 var det 2,9 mill. internt fordrevne i Colombia, og ytterligere 230 000 hadde flyktet fra landet.

I Europa kom en ny alvorlig flyktningesituasjon som følge av Jugoslavias oppløsning i 1991, da rundt 3 mill. var på flukt på Balkan. Bl.a. flyktet om lag halvparten av Bosnia-Hercegovinas innbyggere, ca. 2 millioner. Per 2004 var det fortsatt rundt 330 000 internt fordrevne i Bosnia-Hercegovina; ytterligere ca. 140 000 var flyktninger i eksil – mens ca. 1 mill. hadde vendt hjem. Også oppløsningen av Sovjetunionen førte flere steder til konflikter og flyktningstrømmer, ikke minst under krigen mellom Armenia og Aserbajdsjan, som tvang ca. 1,3 millioner på flukt, samt interne stridigheter i Georgia, der det i 2004 var ca. 260 000 internt fordrevne. Ennå i 2004 var det ca. 570 000 internt fordrevne i Aserbajdsjan. I 2004 var det ca. 4 mill. flyktninger i Europa, fordelt på de fleste land. Norge hadde i 2004 tatt imot ca. 11 000.

Skiftende flyktningebilde

FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) fører statistikk over verdens flyktningsituasjon. FNs hjelpeorganisasjon for Palestina-flyktninger (UNRWA) registrerer palestinske flyktninger. Norske Flyktninghjelpen har siden 1998 ledet er internasjonalt prosjekt, Global IDP Project, som bl.a. kartlegger situasjonen for internt fordrevne. Sistnevnte kategori er de senere år blitt gradvis akseptert som del av det reelle flyktningbilde, selv om de ikke favnes av de internasjonale konvensjoner. I samlede tall over verdens flyktninger er det nå vanlig å inkludere internflyktninger, som fra 1990-tallet utgjør en stadig større andel av totaltallet. Mens antall flyktninger i eksil sank fra midten av 1990-tallet, har totalt antall mennesker på flukt økt pga. et stigende antall internflyktninger. Dette skyldes dels flere nye konflikter, men også mindre vilje til å ta imot flyktninger i flere land, noe som har gjort det vanskeligere å forlate hjemlandet. Flere land, derunder EU-landene, har også strammet inn sin asylpolitikk, og dermed gjort det vanskeligere for folk på flukt å finne tilfluktssteder. Kampen mot terror fra 2001 har gjort det vanskeligere for en del å flykte, både fordi grenseovervåkning er skjerpet, og fordi flere utsettes for mistanke om tilknytning til terrornettverk.

Ifølge tall fra flere kilder var det per 2005 i alt om lag 37 millioner flyktninger i verden; derav ca. 12 mill. som flyktninger i eksil, ca. 25 mill. på flukt i eget land. Mens UNHCR for 2004 hadde registrert ca. 17 mill. mennesker som var omfattet av organisasjonens mandat, var tallet for UNRWA ca. 4,2 mill. Blant de som ikke fanges opp av disse, mottar mange hjelp fra andre hold, men mange flyktninger får ingen humanitær hjelp – og enda flere mangler den beskyttelse flyktninger iht. konvensjonene har krav på; fremfor alt internflyktninger. Ifølge Global IDP Project var i 2004 ca. 10 mill. internt fordrevne utsatt for fiendtlige myndigheter eller myndigheter som stiller seg likegyldige til å gi dem beskyttelse.

Tilbakevending til hjemlandet blir ansett som den beste løsningen på en flyktningsituasjon; å kunne vende hjem er hva flertallet av flyktningene selv helst ønsker. Å bistå flyktninger i å vende tilbake til sine hjemland og hjemsteder er derfor en høyt prioritert oppgave i det internasjonale flyktningarbeidet. Liksom flyktninger i henhold til internasjonale avtaler har krav på beskyttelse, har de også etter FNs menneskerettighetserklæring rett til å vende tilbake til hjemlandet. All tilbakevending skal imidlertid være frivillig, men det er ikke sjelden tilfeller av tvangsmessig tilbakesending.

Fra tidlig i 1990-årene var det en betydelig økning i antall asylsøkere i Europa, ikke minst fra det tidligere Jugoslavia, hvilket bidro til en innstramming av asylpolitikken i flere europeiske land. Resultatet har vært at det til bl.a. Norge er kommet færre flyktninger enn tidligere, selv om både flyktningtall og antall asylsøkere fluktuerer, bl.a. i forhold til konfliktbildet og politikk og praksis i andre land. Antall asylsøkere i Norge var 16 610 i 2003; flest fra Afghanistan, Serbia og Montenegro, Russland og Somalia. Rundt 80 % av asylsøkere i Norge fikk tidlig på 2000-tallet avslag på sine søknader, og asylpolitikken ble strammet ytterligere inn. Norsk flyktningpolitikk ble endret midtveis i 1990-årene ved at det ble lagt større vekt på hjelpetiltak i flyktningenes nærområder fremfor å ta imot større antall til Norge. Omfanget av norsk bistand til flyktninger har gjennom mange år vært høyt, og Norge har i forhold til folketallet i flere år vært den viktigste bidragsyter til UNHCR og UNRWA. Flere norske organisasjoner driver også et omfattende hjelpearbeid for flyktninger.